ทิศทางภาษีสรรพสามิตในโลกยุคปัจจุบัน

ผศ.ดร.สุทธิกร กิ่งแก้ว ที่ปรึกษาสำนักวิจัย มหาวิทยาลัยเกษมบัณฑิต

ในช่วงที่ผ่านมา ประเด็นการปรับโครงสร้างภาษีสรรพสามิตบุหรี่กลับมาได้รับความสนใจอีกครั้ง โดยเฉพาะข้อเสนอให้ประเทศไทยเปลี่ยนจากการจัดเก็บภาษีตามมูลค่าแบบ 2 อัตราไปสู่ระบบอัตราเดียว

อย่างไรก็ตาม การตัดสินใจเรื่องนี้ไม่ควรถูกมองเพียงว่าเป็นการแข่งขันระหว่างผู้ผลิตบุหรี่ในประเทศกับบุหรี่นำเข้า หรือเป็นการเลือกระหว่างรัฐวิสาหกิจกับเอกชนเท่านั้น เพราะโดยธรรมชาติแล้ว ภาษีสรรพสามิตบุหรี่มีวัตถุประสงค์หลายด้านพร้อมกัน ทั้งการลดการบริโภคที่ส่งผลเสียต่อสุขภาพ การสร้างรายได้ให้รัฐ การควบคุมตลาดที่มีความเสี่ยงต่อการหลีกเลี่ยงภาษี และการทำให้ระบบภาษีไม่ก่อให้เกิดความบิดเบือนทางการแข่งขันโดยไม่จำเป็นคำถามที่เหมาะสมจึงไม่ใช่เพียงว่าควรใช้ 1 อัตราหรือ 2 อัตรา แต่คือ โครงสร้างแบบใดสามารถบรรลุเป้าหมายทั้งหมดนี้ได้ดีที่สุด

ปัจจุบันบุหรี่ในประเทศไทยเสียภาษีสรรพสามิตตามมูลค่า 2 อัตรา โดยบุหรี่ราคาขายปลีกแนะนำไม่เกิน 72 บาทต่อซองเสียภาษีในอัตรา 25% ขณะที่ราคาสูงกว่า 72 บาทเสีย 42% นอกเหนือจากภาษีตามปริมาณที่เรียกเก็บต่อมวน การมีเส้นแบ่งราคาลักษณะนี้ทำให้เกิดคำถามทางเศรษฐศาสตร์ที่สำคัญ เพราะสินค้าซึ่งมีราคาต่างกันเพียงเล็กน้อยอาจเผชิญภาระภาษีตามมูลค่าที่แตกต่างกันมาก

ในทางทฤษฎี เส้นแบ่งดังกล่าวอาจสร้างแรงจูงใจให้ผู้ผลิตปรับราคาและจัดวางผลิตภัณฑ์ให้อยู่ต่ำกว่าเกณฑ์ภาษี รวมทั้งเปิดโอกาสให้ผู้บริโภคที่เผชิญราคาสูงขึ้นเลือกเปลี่ยนไปซื้อบุหรี่ในกลุ่มราคาต่ำแทนที่จะลดการบริโภคลง

นี่เป็นหนึ่งในเหตุผลที่องค์กรระหว่างประเทศจำนวนหนึ่งตั้งข้อสังเกตต่อระบบภาษีบุหรี่ที่มีหลาย tier โดยเฉพาะเมื่อ tier ถูกกำหนดจากราคาของสินค้า

IMF ระบุว่าโครงสร้างภาษีที่ซับซ้อนและมีหลาย tier สามารถสร้าง niche market และช่วยรักษาส่วนแบ่งตลาดของสินค้าบางกลุ่มได้ ขณะเดียวกันยังตั้งข้อสังเกตว่า หากรัฐบาลต้องการช่วยเหลือหรือปกป้องอุตสาหกรรมภายในประเทศ การใช้มาตรการด้านรายจ่ายหรือเครื่องมือด้านนโยบายอุตสาหกรรมอื่นที่ตรงเป้าหมายอาจเหมาะสมกว่าการใช้ภาษีสรรพสามิต เพราะวัตถุประสงค์สำคัญของภาษีบุหรี่โดยทั่วไปคือรายได้และสุขภาพอย่างไรก็ตาม ข้อเสนอให้เปลี่ยนเป็นระบบอัตราเดียวก็ไม่ได้หมายความว่าปัญหาทั้งหมดจะหมดไปโดยอัตโนมัติ

แม้จะยกเลิก price tier แล้ว รัฐบาลยังต้องตัดสินใจว่าจะให้น้ำหนักกับภาษีตามมูลค่า หรือ ad valorem และภาษีตามปริมาณ หรือ specific excise อย่างไร ต้องปรับภาษีตามเงินเฟ้อหรือกำลังซื้อหรือไม่ และที่สำคัญต้องมีระบบป้องกันการค้าบุหรี่ผิดกฎหมายที่มีประสิทธิภาพ เพราะหากสินค้าถูกกฎหมายมีราคาเพิ่มขึ้น แต่ผู้บริโภคสามารถเข้าถึงสินค้าหนีภาษีได้ง่าย ผลลัพธ์ทั้งด้านสุขภาพและรายได้รัฐก็อาจไม่เป็นไปตามที่คาด

ดังนั้น ประเด็นที่ควรอภิปรายจึงไม่ใช่ 1 tier ดี 2 tier ไม่ดี แบบตรงไปตรงมา แต่ควรพิจารณาว่า การแบ่ง tier นั้นสัมพันธ์กับต้นทุนทางสังคมที่ต้องการจัดการจริงหรือไม่

ประเทศไทยเองมีกรณีศึกษาที่น่าสนใจ ในปี 2567 รัฐบาลได้ปรับโครงสร้างภาษีไวน์และสปาร์กลิ้งไวน์ โดยยกเลิกการแบ่งอัตราตามระดับราคาและเปลี่ยนไปใช้อัตราตามมูลค่าแบบเดียว พร้อมให้เหตุผลว่าสินค้าชนิดเดียวกันซึ่งก่อผลต่อสุขภาพในลักษณะเดียวกันควรอยู่ภายใต้หลักการจัดเก็บภาษีเดียวกัน เพื่อสร้างความเท่าเทียมและเป็นธรรม

กรณีดังกล่าวไม่ได้หมายความว่าบุหรี่จำเป็นต้องใช้สูตรเดียวกับไวน์ แต่สะท้อนหลักคิดสำคัญว่า การมีสินค้าราคาแพงและราคาถูกเพียงอย่างเดียวอาจไม่ใช่เหตุผลที่เพียงพอสำหรับการกำหนดอัตราภาษีสรรพสามิตที่แตกต่างกัน หากต้นทุนต่อสังคมที่ต้องการควบคุมไม่ได้แตกต่างกันในลักษณะเดียวกัน

ในประเทศไทย มิติเรื่องการรักษาความสามารถในการแข่งขันของผู้ผลิตภายในประเทศก็เป็นส่วนหนึ่งของการถกเถียงเรื่องภาษีบุหรี่มาเป็นเวลานาน เมื่อประเทศไทยปรับโครงสร้างภาษีในปี 2560 มีการอภิปรายอย่างเปิดเผยถึงผลกระทบต่อการยาสูบแห่งประเทศไทยและการแข่งขันกับบุหรี่นำเข้า

แต่ข้อมูลในระยะต่อมาก็ทำให้เกิดคำถามว่า การใช้โครงสร้างภาษีเพื่อช่วยลดแรงกระแทกจากการแข่งขันสามารถสร้างความสามารถในการแข่งขันระยะยาวได้เพียงใด ปริมาณจำหน่ายและกำไรของการยาสูบแห่งประเทศไทยลดลงอย่างมากเมื่อเทียบกับช่วงก่อนการเปลี่ยนโครงสร้างภาษี แม้การลดลงดังกล่าวไม่สามารถนำมาใช้พิสูจน์ได้ว่าภาษี 2 อัตราเป็นสาเหตุ เพราะยังมีปัจจัยอีกหลายด้าน ทั้งการลดลงของจำนวนผู้สูบบุหรี่ การขยายตัวของตลาดผิดกฎหมาย การเปลี่ยนแปลงพฤติกรรมผู้บริโภค และการแข่งขันจากผลิตภัณฑ์อื่น สิ่งที่ข้อมูลดังกล่าวชี้ได้เพียงว่า มาตรการปกป้องไม่ควรถูกถือว่าเป็นสิ่งทดแทนการเพิ่ม productivity และความสามารถในการแข่งขันขององค์กรในระยะยาว

ประเด็นนี้มีความเกี่ยวข้องกับการที่ประเทศไทยกำลังอยู่ในกระบวนการมุ่งสู่การเป็นสมาชิก OECD แต่ต้องอธิบายอย่างระมัดระวังว่า OECD ไม่ได้กำหนดว่าประเทศไทยต้องใช้ภาษีบุหรี่อัตราเดียว และการใช้ 1 tier ไม่ใช่เงื่อนไขของการเข้าเป็นสมาชิก OECD โดยตรง สิ่งที่เกี่ยวข้องคือหลักการในภาพกว้างกว่า ได้แก่ competitive neutrality การสร้าง level playing field และการลดกฎหรือมาตรการของรัฐที่สร้างความได้เปรียบแก่ผู้ประกอบการบางรายโดยไม่มีเหตุผลเชิงนโยบายสาธารณะที่ชัดเจน

จากการสำรวจ OECD Economic Surveys: Thailand 2025 พบว่าคะแนน Product Market Regulation ซึ่งให้คะแนนว่ากฎระเบียบและบทบาทของรัฐในระบบเศรษฐกิจเอื้อหรือเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันมากเพียงใด โดยดูทั้งอุปสรรคในการเข้าสู่และขยายธุรกิจ รวมถึงการแทรกแซงหรือการมีส่วนร่วมของรัฐในตลาด โดย 0 = กฎระเบียบเอื้อต่อการแข่งขันมาก และ 6 = กฎระเบียบจำกัดการแข่งขันมาก ซึ่งปัจจุบันค่าของไทยอยู่ที่ 2.4 เทียบกับค่าเฉลี่ย OECD ที่ 1.3 ซึ่งเป็นหนึ่งในประเด็นที่ไทยต้องปรับปรุงเพื่อยกระดับมาตรฐานการแข่งขันในตลาดเสรี รวมทั้งสร้างสนามแข่งขันที่เท่าเทียมมากขึ้นระหว่างรัฐวิสาหกิจกับภาคเอกชน

ดังนั้น หากนำหลัก OECD มาใช้กับภาษีบุหรี่ คำถามจึงไม่ควรเป็นว่า OECD ต้องการให้ไทยยกเลิก 2 tier หรือไม่ แต่ควรถามว่า เราสามารถอธิบายด้วยเหตุผลด้านสุขภาพ รายได้ หรือประโยชน์สาธารณะได้หรือไม่ว่าเหตุใดสินค้าชนิดเดียวกันจึงควรเผชิญอัตราภาษีตามมูลค่าที่ต่างกันเพียงเพราะราคาขายปลีกข้ามเส้นที่กำหนดไว้

น่าสนใจว่าคำถามในลักษณะเดียวกันกำลังเกิดขึ้นกับอุตสาหกรรมรถยนต์ของไทยในปัจจุบัน โดยตั้งแต่ปี 2569 ประเทศไทยใช้โครงสร้างภาษีรถยนต์ที่ให้น้ำหนักกับการปล่อย CO₂ และเทคโนโลยีมากขึ้น เช่น HEV ที่เข้าเงื่อนไขบางประเภทเสียภาษี 6% หรือ 9% ขณะที่รถยนต์ประเภทอื่นมีอัตราที่แตกต่างกันตามระดับการปล่อย CO₂ การมีหลายอัตราในกรณีนี้มีเหตุผลทางเศรษฐศาสตร์รองรับได้มากกว่า เพราะอัตราภาษีถูกเชื่อมกับผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมที่แตกต่างกัน แต่ในปี 2569 ผู้ผลิตรถยนต์ญี่ปุ่นบางรายได้เสนอให้รัฐบาลทบทวนเงื่อนไขและช่วงเวลาของภาษีรถ Hybrid ขณะเดียวกันก็มีข้อเรียกร้องให้ทบทวนภาษีนำเข้ารถยนต์จากญี่ปุ่น ซึ่งเป็นเรื่องของภาษีศุลกากรและความตกลงการค้า ไม่ใช่ภาษีสรรพสามิตโดยตรง รัฐบาลเองอยู่ระหว่างทบทวนโครงสร้างภาษีรถยนต์ โดยมีแนวคิดให้คำนึงถึงการลงทุน โรงงาน การผลิตและการใช้ชิ้นส่วนภายในประเทศไทยด้วย

กรณีนี้สะท้อนโจทย์นโยบายที่ใหญ่กว่าบุหรี่เสียอีก นั่นคือ ภาษีสรรพสามิตควรทำหน้าที่แก้ externality เช่น การปล่อยคาร์บอน หรือควรทำหน้าที่เป็นเครื่องมือ industrial policy เพื่อสนับสนุนผู้ผลิตที่ลงทุนในประเทศด้วย

ทั้งสองวัตถุประสงค์อาจมีเหตุผล แต่หากนำมารวมไว้ในเครื่องมือเดียวกันมากเกินไป โครงสร้างภาษีจะซับซ้อนและอาจทำให้ผู้ลงทุนไม่สามารถคาดการณ์กติกาในระยะยาวได้

แนวทางหนึ่งจึงอาจเป็นการกำหนดให้ภาษีสรรพสามิตสะท้อนต้นทุนที่เกิดจากตัวสินค้าให้มากที่สุด เช่น CO₂ ในกรณีรถยนต์ ปริมาณแอลกอฮอล์ในกรณีสุรา ปริมาณน้ำตาลในกรณีเครื่องดื่ม และจำนวนหรือปริมาณการบริโภคในกรณียาสูบ ส่วนการส่งเสริมการลงทุน การสร้างโรงงาน การใช้ local content หรือการรักษาการจ้างงาน สามารถใช้เครื่องมือด้าน BOI การลงทุน การพัฒนาผู้ผลิตชิ้นส่วน หรือมาตรการเฉพาะที่มีเป้าหมายและระยะเวลาชัดเจนประกอบกัน

ในทางกลับกัน ภาษีความหวานของไทยเป็นตัวอย่างที่ดีว่าการมีหลาย tier ไม่จำเป็นต้องขัดกับหลักการแข่งขันที่เป็นธรรม หากแต่ละ tier เชื่อมโยงกับวัตถุประสงค์ของภาษีโดยตรง ประเทศไทยกำหนดภาษีเครื่องดื่มตามปริมาณน้ำตาล และเพิ่มอัตราตามระดับความหวานจนเข้าสู่ระยะที่ 4 ตั้งแต่เดือนเมษายน 2568 ส่งผลให้ผู้ผลิตจำนวนมากมีแรงจูงใจปรับสูตรเพื่อลดน้ำตาล ดังนั้น บทเรียนจากภาษีความหวานคือ สิ่งที่ควรถูกตั้งคำถามไม่ใช่จำนวน tier แต่คือหลักเกณฑ์ที่ใช้สร้าง tier

เช่นเดียวกับภาษีน้ำมัน ไทยเริ่มนำราคาคาร์บอน 200 บาทต่อตัน CO₂ เข้ามาอยู่ในโครงสร้างภาษีน้ำมันตั้งแต่ปี 2568 ถือเป็นก้าวสำคัญในการทำให้ภาษีสะท้อนต้นทุนด้านสิ่งแวดล้อมมากขึ้น แต่ OECD ก็ชี้ว่าผลของ carbon pricing อาจถูกลดทอนหากในอีกด้านหนึ่งยังมีมาตรการตรึงราคาหรืออุดหนุนเชื้อเพลิงฟอสซิล และเสนอให้ไทยค่อย ๆ ลดมาตรการดังกล่าวพร้อมขยายระบบ carbon pricing ให้ครอบคลุมมากขึ้น

ภาพรวมเหล่านี้นำไปสู่คำถามที่ใหญ่กว่าการปฏิรูปภาษีบุหรี่ เมื่อประเทศไทยกำลังปรับระบบเศรษฐกิจให้สอดคล้องกับมาตรฐาน OECD เราอาจถึงเวลาต้องทบทวนปรัชญาของภาษีสรรพสามิตทั้งระบบว่า ภาษีแต่ละประเภทกำลังเก็บเพราะอะไร และความแตกต่างของอัตราภาษีแต่ละอัตราสามารถอธิบายได้จากต้นทุนทางสังคมที่แตกต่างกันจริงหรือไม่ หากคำตอบคือเพื่อสุขภาพ อัตราภาษีควรสัมพันธ์กับความเสี่ยงด้านสุขภาพ หากเป็นสิ่งแวดล้อมก็ควรสัมพันธ์กับ emissions หรือ pollution หากเป็นรายได้รัฐ โครงสร้างควรเรียบง่าย มีฐานภาษีกว้าง และหลีกเลี่ยงช่องโหว่ในการวางแผนภาษี ส่วนหากต้องการสนับสนุนผู้ประกอบการ การลงทุน หรือการจ้างงาน ก็ควรพิจารณาว่ามีเครื่องมืออื่นที่ตรงเป้าหมายและโปร่งใสกว่าหรือไม่

ในกรอบนี้ การพิจารณาเปลี่ยนภาษีบุหรี่จาก 2 อัตราเป็น 1 อัตราจึงไม่ควรถูกมองว่าเป็นชัยชนะของบุหรี่นำเข้าหรือความพ่ายแพ้ของการยาสูบแห่งประเทศไทย และไม่ควรถูกมองว่าเป็นมาตรการเพื่อเพิ่มหรือลดการบริโภคบุหรี่เท่านั้น แต่ควรเป็นส่วนหนึ่งของการทบทวนว่ารูปแบบภาษีแบบใดสามารถลดการบริโภค สร้างรายได้ ป้องกันสินค้าผิดกฎหมาย และรักษาการแข่งขันที่เป็นธรรมได้พร้อมกันมากที่สุด

หากประเทศไทยต้องการให้การเข้าสู่ OECD เป็นมากกว่าการได้รับสถานะสมาชิก การปฏิรูปที่สำคัญอาจไม่ใช่การเลือกว่ารัฐควร “ปกป้อง” หรือ “ไม่ปกป้อง” ธุรกิจใดธุรกิจหนึ่ง แต่คือการสร้างหลักการที่ชัดเจนว่า รัฐจะช่วยใคร ช่วยเพราะอะไร ช่วยด้วยเครื่องมือใด และความช่วยเหลือนั้นจะสิ้นสุดเมื่อใด ภาษีบุหรี่ รถยนต์ สุรา น้ำมัน และเครื่องดื่มที่มีน้ำตาลอาจแตกต่างกันมาก แต่ทั้งหมดสะท้อนโจทย์เดียวกัน คือประเทศไทยจะสามารถเปลี่ยนจากระบบที่ใช้ภาษีหลายวัตถุประสงค์ปะปนกัน ไปสู่ระบบที่แต่ละมาตรการมีเหตุผลที่ชัดเจน โปร่งใส คาดการณ์ได้ และสามารถแข่งขันภายใต้กติกาเดียวกันได้มากเพียงใด นั่นอาจเป็นความหมายที่สำคัญกว่าของการปฏิรูปเศรษฐกิจไทยในยุคที่เรากำลังมุ่งสู่การเป็นภาคีสมาชิกขององค์กรชั้นนำของโลกอย่าง OECD